陆文表 陈峰:德法并举 社会共治 持续深入推进行政指导工作

德法并举 社会共治

持续深入推进行政指导工作

苏州市人民政府法制办公室  陆文表 陈峰

德为立国之本，法为治国重器。行政指导，是国务院《全面推进依法行政实施纲要》确立的一项工作要求，其目的则是通过灵活运用引导、说服、教育等非强制性的柔性管理方式，将刚性手段与柔性手段结合并用，采用百姓容易接受的、文明的执法方式，恰好体现了依法治国与以德治国理念的有机统一。近年来，我市认真贯彻省政府《全面推行行政指导工作的意见》和工作部署，不断巩固行政指导工作成果，创新举措，强化规范化建设，在推动行政机关优化管理方式、执法刚柔相济、提升服务效能、改善行政执法形象等方面取得新的突破。

一、推行行政指导的重要意义

一是建设法治市场的必然要求。现代市场经济本质上是法治经济。行政指导是现代市场经济条件下行政管理方式的一种理性选择。我国正处在发展社会主义市场经济的过程中,在现代市场经济条件下,不可能完全取消政府对经济的干预,但此种干预又不能完全采用强制性手段进行。市场经济必然要求灵活性而非僵硬性、民主性而非专制性的行政管理方式,以适应现代民主化潮流。行政指导以其柔和的、富含民主的色彩,既体现了政府行为之目的性,又兼顾市场经济之自由性。通过实施行政指导，能有效弥补传统管理手段的不足，减少违法违规行为的发生，最终维护市场经济的良好秩序，服务和促进我市经济社会的健康发展。

二是推行行政指导有助于行政管理理念的转变。行政指导作为一种柔性的行政行为和方法，与行政强制、行政处罚等刚性的行政行为的不同点，在于它具有特殊的功效和适应性，在行政管理中能起到补充与替代、辅导与促进、协调与疏通、预防与抑制等积极作用。从发展的趋势来看,必将成为是行政机关实施行政管理的一种重要理念和广泛运用的一种行政手段。推行行政指导是行政机关体现“以人为本、执法为民”理念具体实践。在行政管理工作中，通过刚性执法、柔性指导并举，全面、规范、有效地实施行政管理，能有效地预防和减少行政违法案件的发生，化解行政机关与管理相对人的矛盾和冲突，使行政管理机关的行政管理工作向科学监管、依法监管和和谐监管不断实践和发展。

三是国家治理能力现代化的必然要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，改革政府行政管理方式。这是我国第一次以正式文件的形式提出行政指导的概念。从世界范围推行行政指导的实践看，美国、日本、德国、韩国和台湾地区，都有一些推行行政指导比较成熟的做法，日本对此还立了法。实践证明，这些国家和地区推行的行政指导，在促进传统产业向现代工业转型方面发挥了不可替代的作用，并创造了经济腾飞的奇迹。

二、我市推行行政指导的创新实践

我市早在2009年出台《关于全面推行行政指导工作的实施意见》，对实施行政指导的原则、范围、程序、方式、监督等进行了规定。近年来，各地各部门持续探索，行政指导工作亮点纷呈。

1.立足服务，注重热点，有针对性的提供行政指导。为进一步探索行政指导新机制，拓宽行政指导工作的广度和深度，市法制办组织市级各部门排查、收集行政执法实践中遇到突出的、社会普遍关注的和亟需解决的实际问题，对危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等领域的行政违法案件进行梳理、分析和汇总，提出合理可行的对策方案，集中组织对执法重点领域的企业和相对人存在的突出问题进行行政指导。苏州市交通局通过执法热点排查，针对运输企业存在的突出问题，通过与268家运输企业签订行政辅导协议，明确专人对口辅导，从运输车辆、从业人员、管理制度等方面入手，全方位为运输企业提供咨询意见、格式文本。对于运输企业可能存在违规经营的现象，及时提供法律法规及行业政策重点辅导，并向相关运输企业发出《行政提示书》，促使企业进一步加强安全管理，规范经营行为。

2.把握关键、创新机制，不断拓宽行政指导的工作外延。在加强创新社会管理背景下，市政府法制办指导各地、各部门将推进行政指导工作与加强社会建设工作相结合，促进政府行政管理与社会自治管理有机衔接、良性互动。苏州市工商局在执法热点排查中发现洗染、健身、沐浴、美容美发等行业存在利用合同格式条款侵害消费者合法权益的问题，市工商局针对相关行业存在问题提出整改意见，同时加强行业合同管理，指导行业协会建立行业合同管理机构，建立“事前辅导、事中控制、事后调解”行业合同自律机制，规范行业合同交易行为，实现行业合同自律管理。吴中区结合工作实践，印发《吴中区行业行政指导办法》，对重点单位行政指导工作进行多次检查和督促，加强重点领域、重点行业的整体指导。国务院政府法制信息网相续录用刊登了吴中工商局开展行业行政指导的做法。

3.勇于突破，深入探索，推进行政指导精细化管理。近年来，我市更加注重行政指导效能的提升，积极推动各地各部门在创新行政指导工作机制上下功夫，行政指导智能化、精细化方面的探索成效初显。苏州工商局近年来将全系统基层工商所（分局）划分为工作网格，每个网格确定网格管理员，明确每个网格行政指导的工作要求、基本数量。2015年，率先在全省开展广告监测外包，制定了关于在广告监管中深入推行行政指导工作的实施意见，推出了广告监管行业分类行政指导，通过行政警示、召开会议通报、电子邮件抄告规劝与行政处罚相结合等方式，全市广告监管效能得到了明显提升。该局专门研制了商标网络监管软件，及时对辖区企业商标应用或轻微违法情况以电子邮件或短消息等方式，提出行政指导建议、警示或商标注册到期提示。

4.精心谋划，试点开展，促进行政指导工作的智能化建设。行政指导核心的功能就是解决行政机关与社会公众之间的信息不对称问题。当前政府面向社会的信息管理缺乏统一管理，以部门为中心或以行业管理为中心，导致信息重复输入、数据错乱，影响了执法效能。近年来，我市积极引导并鼓励各地各部门利用信息化手段建设面向大众的公共服务平台。从公众角度出发，以公众需求为导向来规划设计电子政务建设。同时，针对个人和企业面向原数据的创新再处理，充分发掘信息资源公开潜在的社会价值及经济价值，促进公众参与、社会监督、部门协同的电子政务建设。当前我市“网上公安”“网上行政服务大厅”“苏州合同行政指导服务网”、“税法百度”都是比较好的典型。此外，我市园区积极探索推进“政府云项目”，整合国税、地税、国检、工商等部门信息，建设“法人地理信息共享服务”（UGS.DPCHINA.COM），实现信息同步更新、适时共享，改变以往电子政务建设大都满足政府自身管理需要的弊端，有效地便利和服务了社会大众。

三、当前我市推行行政指导存在的问题

我市在全国地级市中率先全面推行行政指导工作，当前行政指导已成为我市高度认可的一项依法行政工作，行政指导工作已成为行政机关的日常性工作，但实践中仍有一些突出问题值得我们关注。

（一）推进行政指导工作意识还有待提高。一是对新形势下深入推进行政指导的重要性和必要性认识有待进一步统一和强化。例如有些单位受权力本位等传统观念影响，认为推进行政指导与“依法行政”原则存在冲突，影响了法律的权威性和严谨性，对工作推进的积极性不高；二是开展行政指导的动机有待端正。在调研中发现有些基层推进行政指导工作存在“做表面文章”的情形。例如将政府信息公开、行政执法告知程序改头换面视为行政指导、甚至行政指导之名行行政强制之实，使工作低层次化、庸俗化，其势必得不到机关工作人员和老百姓的响应和支持。

（二）积极开展行政指导的服务能力还不足。行政指导本质上服务行政的体现，服务的关键因素是人。只有现代公共服务的理念真正深入人心，行政机关工作人员才能主动服务、创新服务。现阶段，苏州市民具有相对较好的素质素养，老百姓对政府的公共管理要求也高、需求更切，不仅要求行政执法人员能够在思想上心系民生、身帖群众，还要求在执法办案中既能严格依法办事，还要能人性执法、友善执法、文明执法。总体而言，目前我市行政机关仍有部分工作人员局限于固有的思维框架考虑问题，缺乏超前意识、德法共治理念和前瞻思维，这很难适应当前构建国家治理体系和治理能力现代化的迫切需求。

（三）创新生态建设和基础建设有待加强。推进行政指导工作是一个系统的工程，其离不开领导重视、制度体系、队伍建设、人员素质、财力物力等方面的配套完善。调研中我们发现，有单位对创新工作有想法、有思路，但是因人手、财力不足，传统业务领域工作繁重，“心有余而力不足”，使创新工作很难深入全面的开展。一些单位运用行政指导时不能和常规工作有机结合，未能实现德治与法治的衔接融合。特别是有单位滥用行政指导，以指导、调解方式取代处罚、强制等执法行为，甚至放弃监管职能，削弱了行政执法力度，进而影响了法治的权威。

四、对我市深化行政指导工作的建议

从2013年开始，我市又进一步将深化行政指导工作列为年度依法行政的重点，作为机关作风效能考核的重要内容，创新无止境，挑战永不止。下一阶段，我们建议行政指导工作可以在以下四个方面加以深化。

一要紧密围绕供给侧改革和简政放权，勇当“两个标杆”、建设“四个名城”。要从发展、服务、执法、维权四个方面，完善六大类行政指导方法和五项行政指导工作机制，促进行政机关管理职能从权力本位向责任本位的转变，工作特征从管理型向公共服务型的转变，工作方式方法从刚性监管向刚柔相济转变，工作重心由事后监管为主向事前指导、动态服务的转变，全面服务苏州经济社会发展。

二要围绕加强和创新社会治理，推动政府行政管理与社会自治良性互动。一方面，要通过行政指导转变行政管理方式，改进传统执法模式；另一方面，要通过行政指导为社会提供优质、高效、便捷的服务，积极运用建议、劝告、提示等柔性服务和间接管理方式，引导社会主体协助政府社会管理。要大力推广我市近年来基层探索的“行业行政指导”、“社区行政指导”等新型社会治理模式，推广我市“园区法人地理信息共享服务”“苏州合同行政指导服务网”“税法百度”等经验，积极探索以现代网络信息技术助推行政指导方式创新。

三要围绕化解社会矛盾，促进社会和谐。坚持德法并举、社会共治，充分运用行政指导柔性化、人性化的特点，变强制为沟通、变单向为互动，变管理为协调，潜下身子，倾听民意，注重引导，化解民忧，发挥好行政指导在调控、调节社会矛盾方面的功能，主动、及时、有效地化解矛盾，促进社会和谐稳定。

四要围绕服务经济社会发展，建立行政指导长效机制。强基固本，进一步加强行政指导的制度建设，在规范推进上下功夫。建议在总结前期行政指导工作的具体实践和经验基础上，加快制定《苏州市行政指导办法》工作，制定完善与行政指导方式相适应的文书制作、评估管理和档案规范等一系列工作规则，把我市行之有效的工作措施和经验做法上升到规章制度层面，进而更好地指导、规范和推动实践，逐步建立健全推进行政指导的长效机制，为勇当“两个标杆”、建设“四个名城”作出更大贡献。