黄学贤：行政诉讼立案登记制有效实施的几个基本问题

行政诉讼立案登记制有效实施的几个基本问题

黄学贤

　　一、立案难——行政诉讼“三难”之最

　　在行政诉讼立案难、审理难、执行难三大顽疾中，立案难因其处于关口位置而产生着特殊的消极功效。因此，立案难成为行政诉讼中最为突出的问题。行政诉讼中立案难的表现形式多样，有的直接不予立案，有的立案后驳回起诉。据北京市人大内务司法委员会发布的调研报告显示，2013年北京市行政诉讼案件立案数在近三年连续下降的情况下又比2012年下降5％。近三年北京市行政案件立案率连续下降，平均立案率仅为30％左右。立案难主要表现在：第一，立不上案。包括属于法院主管范围的纠纷，难以被法院受理，法律规定界限模糊，难以被法院受理等情况；第二，立案拖沓。对于当事人提起的诉讼，受理案件时间长，手续繁杂，等待时间长；第三，在立案阶段，需要当事人或代理人往返的次数太多。{1}行政诉讼“立案难”的问题长期以来困扰着我国司法实践，有诉不理、拖延立案、增设门槛、年底不立、不收材料、不予答复、不出具法律文书等人为控制立案现象，严重影响了司法公信和司法权威。

　　无救济即无权利。要保障公民、法人或者其他组织“获得司法正义的权利”，首先要保障他们能够接近司法，并通过司法救济维护自身的合法权益。造成行政诉讼中立案难的原因是多方面的：一是自制“土政策”。一些基层法院，常常在地方党委和政府的“统筹”之下，以维护社会稳定等原因为借口，制定地方性“土政策”，限制公民、法人或其他社会组织依法行使诉权。特别是对有可能引发群体性事件或连锁反应的案件，与涉事相关的行政机关甚至一级地方政府就会不恰当地运用权力对法院进行不当干预，阻止法院依法立案。二是法律规定不明确。尽管《行政诉讼法》及其司法解释对受案范围、原告资格、起诉条件等都有规定，但是，由于有些规定本身不是十分明确，给正常立案造成客观上的不利。再加上立案阶段缺少程序公正，整个立案程序完全由法院单方决定，当事人没有立案程序参与权，导致法院有时选择性立案，将一些“棘手的案件”拒之于门外，这也在客观上加剧了行政诉讼立案难。三是不尽合理的考核指标体系。长期以来，“结案率”“均衡结案率”“调撤率”等各类指标的考核严重制约着法院和法官。为了完成考核达标，法院年底故意不立案已经成为公开的秘密。这不仅给法官和法院审判工作带来沉重的压力，同时影响当事人诉权的正常行使也是显而易见的。四是不尽合理的体制。可以说，法院在行政案件受理制度实施中出现的该立不立现象，在很大程度上源于现行不尽合理的体制。因为法院对于地方政府在人、财、物方面的过度依赖，给予了地方政府利用行政权力干预法院工作带来体制上的便利。受这种体制的影响，行政机关通常指令法院对特定行政纠纷不得立案。

　　当然，法律规定的“立案审查制”成为不予立案的最好理由。“立案审查制”成为法院过度审查、提高门槛、调控收案的最好手段，成为该立不立的最好挡箭牌。为了解决行政案件立案难的问题，最高人民法院在有关司法解释中也曾力图破解这一难题。例如，《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第32条规定：“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。”《关于行政案件管辖若干问题的规定》第3条更加明确规定：“当事人向有管辖权的基层人民法院起诉，受诉人民法院在7日内未立案也未作出裁定，当事人向中级人民法院起诉，中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理：（一）要求有管辖权的基层人民法院依法处理；（二）指定本辖区其他基层人民法院管辖；（三）决定自己审理。”虽然司法解释对立案难，尤其是对“不立不裁”的制约已经很具体明确，但实践中收效甚微，这是不容回避的事实。

　　二、从审查制到登记制——行政诉讼立案制度的重大变化

　　在修改《行政诉讼法》过程中，就如何保障当事人的诉权问题，曾有多种意见。有的认为，行政诉讼中立案难是“三难”中最突出之“难”，因此，必须明确规定法院和行政机关应当保障当事人的起诉权。有的认为，完整的诉权包括起诉权、请求裁判权和获得公正裁判的权利，起诉权只是其中之一，因此，应当明确对当事人诉权的保护，建议在法条中将“起诉权利”修改为“行政诉权”。有的建议通过加强人大和检察院对立案环节的监督来解决立案难问题，进一步细化法院不受理的法律责任及救济途径。有的建议建立立案登记备案制度，并通过电话和网络等方式方便当事人查询。《行政诉讼法》的修改恰逢党的十八届四中全会召开。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）明确提出了“健全公民权利救济渠道和方式”“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制；对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。《决定》为《行政诉讼法》确立立案登记制提供了强大的政策指导。2014年11月1日《行政诉讼法》修正案第3条规定，“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”第50条规定，“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”该规定正式确立了行政诉讼中的立案登记制。有学者称立案登记制是新《行政诉讼法》的“第一创新点”。{2}

　　由于立案阶段当事人的有限性、审查的形式性、范围的宽泛性、标准的模糊性以及时间上的紧迫性等特征，使得当事人的诉权保障遇到障碍。理论上讲，当事人向法院递交了诉状，案件就系属法院了。同时，案件受理与否的审查是程序性的审查。但是事实上只有法院决定受理了，案件才正式系属法院。因此，就这个意义而言，立案程序在当事人诉权能否得到充分保障方面具有决定性意义。在案件审理阶段的一套制度装置至少在文本上还是较为规范的。但是在受理阶段的制度规范相对模糊，甚至欠缺，导致不立不裁、拖延立案、增设门槛等现象屡屡发生，从而限制甚至剥夺了当事人的诉权。立案审查制向立案登记制的转型正是解决这一问题的重要途径。

　　在一个健全的法治社会中，和解、调解、仲裁和诉讼等，是解决社会矛盾的常见方式，而诉讼则被视为解决社会矛盾的最后一条渠道，因此司法被称为维护社会公平正义的最后一道防线。也正因为如此，公民“获得司法正义的权利”广受国际社会的关注。早在20世纪60年代，欧洲诉讼法学界就提出了“保障公民获得司法正义的权利”的口号，继而掀起了世界范围内的“获得司法正义的权利”运动。1998年的《公众在环境事务中获得信息、参与决策、诉诸司法权利的奥胡斯公约》和《欧盟基本权利宪章》就对公民“获得司法正义的权利”作了规定。行政诉讼立案登记制的确立，畅通了行政纠纷的诉讼解决渠道。行政诉讼立案登记制的全面推行带来了法院受理行政案件数量的大幅提高。2015年5月4日是新《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》实施后的首个工作日，也是《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称“《规定》”）实施的第一天，当日全国各级法院行政一审共登记立案2000多件。2014年全国法院工作日日均行政一审立案600件左右，2015年4月份全国法院工作日日均行政一审立案1132件左右。2015年5月4日当天行政一审案件立案数量，是2014年同比3倍左右。2015年1～9月，各级人民法院受理各类行政案件40万件，同比上升47.6％，仅5月份一个月就受理2.6万件，同比上升221％。{3}无疑，立案登记制是促成行政诉讼案件大幅上升的重要因素。这不仅有利于充分保障当事人行政诉权的有效行使，进一步提升司法公信力，而且有利于促进政府治理能力的提升，促进社会治理法治化，对法治政府建设、全面落实依法治国方略具有重大意义。

　　三、行政诉讼立案登记制有效实施的制度保障

　　（一）消除三个误解

　　行政诉讼立案登记制的实行，是破解行政诉讼立案难的一项重大举措，也是我国行政诉讼制度的一项重大变革。但是，如上所述，导致行政诉讼立案难的诸多因素对行政相对人诉权保障的影响，也不可能因立案方式的改变而顿时消失。唯有及时出台相关配套制度，以积极应对立案登记制施行后的行政诉讼所面对的新挑战，才是有效实施包括立案登记制在内的行政诉讼制度的根本出路。

　　立案登记制在有效解决行政诉讼立案难问题上发挥的显著功效不言而喻。由于诉讼程序的公开性和规范性、程序保障性、司法裁判的强制性等固有特征，行政诉讼中的立案登记制对进一步发挥人民法院在多元化纠纷解决机制构建和完善中的引领、推动和保障作用，从而有效保障当事人的诉权，促进行政机关努力提高依法行政水平，增强全社会的法治观念具有重要意义。一年多来的实践也证明，行政诉讼立案登记制的实行，为当事人通过诉讼程序寻求权利保障打通了通道，从而让更多的行政纠纷在法治的框架内得以解决。由于行政诉讼的特殊性，这一改革对推动社会治理方式的法治化具有十分显著的作用。但是，关于行政诉讼立案登记制目前普遍存在三个误解，必须及时消除。

　　1.对“有案必立、有诉必理”的误解。在十八届四中全会的《决定》以及中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称“《意见》”）以及最高人民法院的《规定》等几个重要文件中，确实都一再强调法院要“有案必立、有诉必理”。但是，这并不意味着凡诉必立、凡立必理。事实上，立案审查制向立案登记制的转变，变化并非在于要不要审查，而在于如何审查或者说审查哪些内容。立案审查制要求对实体法律关系进行审查并作出预先判断，而立案登记制则仅仅要求对起诉本身进行形式审查。立案方式的这一转变使得社会上很多人认为，只要当事人起诉，法院就要登记立案，不需要进行任何审查。当事人的“诉”即自然转化为适合法院审理的案件。这一误解造成有的地方误解“民告官”的行政诉讼，有的以检察院甚至党委为被告提起行政诉讼，要求法院予以立案。这种误解如果得不到及时纠正，极有可能使得法院遭遇社会公众不必要的质疑、不满和抵抗，甚至会引发新的更大的司法信任危机。事实上，立案审查制变立案登记制后尚有一个重要的前提条件，即“对人民法院依法应该受理的案件”。这一前提在几个重要文件中均有明确的规定。《行政诉讼法》第50条也明确规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”可见，登记并不等于受理，法院能不能立案，还要看是否符合法律的规定。立案依然要严格遵守《行政诉讼法》对于管辖与起诉条件的相关规定。立案登记制对符合条件的案件，实行从“诉”到“案”无缝衔接，不留模糊空间，不定“土政策”，也不设定法外自由裁量权限，从而使“立案难”在诉讼程序上失去生存空间。因此，应当趁新《行政诉讼法》实施之际，加大宣传力度，使人们认识到，行政诉讼从“立案审查制”到“立案登记制”确实是一个重大转变，这种立案程序由职权模式向诉权保障模式的重大转变，对保障当事人的诉权具有不可低估的显著作用。但是，这并不意味着就否定了法院对起诉的审查功能，也不能理解为降低了法院可审理案件的条件，更不能认为是将法院的立案工作简单地变为单一的登记程序，而是要求法院立案程序中更好地实现当事人的诉权与司法机关的职权以及诉案与可审案之间的平衡。总之，要充分认识到，当事人的“诉”并不是纠纷走向案件的自然转换器，有立案程序就必然有审查环节。

　　2.认为立案登记制完全破解了现行行政诉讼立案难的所有问题。行政诉讼中的立案登记制在破解行政诉讼难方面确实具有不可替代的功能。这从新《行政诉讼法》实施以来的实践已经得到了证明。但是，不能因此就将行政诉讼难题的破解都归结于立案登记制，立案登记制实有难以承受之重。事实上，行政诉讼受案数量的增加都不完全是立案登记制的结果。因为新法本身就扩大了受案范围。例如，原来尚有争议的行政协议等，已经明确列入受案范围。然而一段时间以来，出现了神化立案登记制的现象，认为立案登记制完全破解了现行行政诉讼立案难的所有问题。类似的报道和声音不断现诸报端，大有一制破万难之势。事实上，立案登记制只是在解决行政诉讼立案难问题上迈出了可喜的一步，它并没有也不可能解决行政诉讼的所有难题。相反，它还有可能增加行政诉讼审理难、执行难的原有问题。因此，虽然立案登记制确实使得原来立不了的案件能够较为顺利地得到立案。但是，在整个行政诉讼的内外制度尚未成熟的情况下，无疑会进一步加大审理和执行的难度。所以，误解甚至神化立案登记制度的功能，不仅不能解决行政诉讼的难题，相反还会阻碍行政诉讼制度的进一步完善。

　　3.认为立案登记制增加了滥诉的可能性。行政诉讼立案登记制改革极大地提高了立案效率，方便了行政相对人诉讼，有效保障了当事人的诉权。这是施行立案登记制的目的所在。但是，是否意味着立案登记制在保障公民诉讼权利的同时，也为部分当事人滥用诉讼权利开启了“方便之门”呢？目前无论学界还是实务部门都有如此担忧。此前，就有人担心立案登记制会导致滥诉，因而认为立案登记制在我国并不可行。有学者就曾经认为：“公民具有良好的法律素养，便能够依法正当地行使诉权，减少和避免滥诉，即便出现起诉差错，在法官释明下，亦会自觉消除。相反，如果法治观念薄弱，就易滥用诉权，即便法官善意劝阻，有人也会一意孤行。在我国公民现有法律意识、国家法律制度水平上，实行登记立案，滥诉、恶诉将大量系属于法院，无理缠诉、缠访将重归司法程序。”{4}其实，认为立案登记制增加了行政诉讼滥诉可能性的观点是对立案登记制的又一误解。立案登记制的目的在于重申应当依法立案，防止因立案前过度审查而造成“该立不立”“不立不裁”。立案登记制并不意味着随意放松法定起诉条件，更不意味着当事人可以滥用诉权而获得法外利益。如前所述，行政诉讼立案登记制取代原有的立案审查制，并不意味着法院对当事人的起诉就不进行审查，而在于审查的限度和强度从原来的实质审查转变为现有的形式审查，当事人仍需要证明符合起诉法定的条件。对于不符合起诉条件的，即使法院登记收案，经审查不符合立案条件的，法院仍然可以裁定不予受理。退一步讲，即使立案了，如果不符合起诉条件，法院也会作出驳回起诉的裁定。新《行政诉讼法》以及最高人民法院的《规定》均没有降低法院的立案条件。因此，立案登记制本身并没有增加当事人滥诉的可能，更没有为当事人的滥诉提供方便。当然，这也更加需要我们把握好审查的标准，防止立案审查中的矫枉过正而走向另一个极端。

　　（二）处理好六对关系

　　从十八届四中全会的《决定》到中央改革领导小组的《意见》，再到最高院的《规定》，对立案登记制也只是宏观性、概要性的方向指引。新《行政诉讼法》虽然对立案登记制的规定比较具体，但也还需要结合不同类型的行政诉讼案件予以进一步细化，以提升立案登记规则的针对性和可操作性。要正确理解并有效实施《行政诉讼法》中的立案登记制，应当首先明确并处理好以下几对关系：

　　1.接受诉状与登记立案之间的关系。《行政诉讼法》第51条规定，“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”接收诉状与登记立案之间的关系，实际上也就是形式登记与正式受理之间的关系。在这个问题上，要注意既不能把接受诉状简单地认为就是登记立案，也不能复杂地将只有符合条件的起诉才接受诉状并登记立案。正确的做法应当是，当事人起诉，法院接受诉状并登记，法院依法进行审查，对符合起诉条件的予以受理。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到诉状日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。对不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。按照这样的程序正确理解并处理接受诉状和登记立案之间的关系，就可以使得法院没有时间和空间对起诉进行实质审查，也没有时间对立案进行不当干预，从而法院也就没有了寻找不予登记立案理由的时间及空间。这里特别应当注意的是，对不符合条件的行政诉状也应当进行登记。其理由是，其一，当事人不符合形式要件的起诉，仍然是其行使诉权的形式表现，法院并不能因此而否认当事人形式诉权的实质。其二，只有进行了登记，才能为法院在当事人拒绝补正或补正后仍不符合形式要件的情形下，作出驳回的法律文书提供应有的材料基础。当然，这样做也能更好地避免个别法院以当事人诉状不符合形式要件为理由，行不予登记立案之实。《行政诉讼法》第52条规定，“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”如此，原来的那种不立不裁就能在很大程度上得到有效控制。

　　2.诉案与可审案之间的关系。诉案与可审案之间的关系，也即可诉案与可审案之间的关系。长期以来，社会反映强烈的行政诉讼“立案难”问题，其主要指向并不是法院不予受理或驳回起诉等情形，而是当事人的起诉无论是否符合法律的立案规定，均无法进入司法程序，更不用说法定程序的司法回应了。这也就是我们通常所说的“不立不裁”。立案登记制就是要将当事人所有的诉求均纳入司法领域，给予其充分的程序保障。当然，这就要求我们必须处理好诉案与可审案之间的关系，或者说可诉案与可审案之间的关系。正如有学者所指出的，“诉讼案件的处理程序首先是诉是否成立的审查程序，判断依据为起诉要件；其次是诉是否适法的审查程序，判断依据为诉讼要件；最后是诉有无理由的实体审查程序，判断依据是实体法规定的当事人主张的实体请求权要件。”{5}登记立案制下的立案审查实际上由两个步骤构成，一是登记前登记要件的审查，审查诉状是否符合登记要求，即诉案审查；二是登记后审理要件的审查，审查登记所立之案是否为真正的可审案件，即可审案的审查。这样既可以有效防止“不立不裁”，也可以有效避免简单的“有诉必理”。真正做到立“应立之案”，理“应理之诉”。在实行立案登记制的国家或地区的立法中，大多存在立案审查的相关规定。比如在美国的初等法院中，一些案件在受理前，要送到书记官办公室进行严格的审查，如有必要，则召开立案听证会，审查诉讼的理由是否合理，然后决定是否受理。我国台湾地区《办理民事诉讼事件应行注意事项》中规定，第一审法院于定言词辩论期日前，应先依起诉状调查原告之诉是否合法。日本《民事诉讼法》第137条也规定了法院的诉状审查权。{6}

　　3.立案登记制与纠纷解决机制多元化之间的关系。行政诉讼实行登记立案制简化了诉讼程序，更加有效保障了行政相对人的诉权，这是毋庸置疑的。但是，不能就此认为立案登记制的目的就是把所有行政纠纷的解决都引向法院，使得多元化解决纠纷的渠道变成了单一渠道。其实，登记立案制并不排斥行政纠纷的其他解决途径，比如行政复议。甚至即使立案了，也不排斥合法的调解结案以及撤诉结案等方式。用诉讼程序解决纠纷，对当事人来说只是其中的一项选择，并不是必然选择。实践中，民众也并非将诉讼作为解决纠纷的首选途径。据对北京市1739名人员的调查，其中69％的被访者从未打过官司。在解决纠纷首选方式的排序中，77.7％的答案首选非诉讼途径解决纠纷，其中，66.3％的答案首选采用人民调解的方式解决纠纷。只有22.1％的答案首选诉讼解决纠纷。可见，公众并不热衷于通过诉讼解决纠纷。{1}行政诉讼登记立案制只是给选择诉讼途径的当事人在立案阶段提供更加便利的司法途径，切实保障当事人依法、便利地行使诉权，提高诉讼救济的实效性，而不能将登记立案制理解为鼓励行政相对人在遇到行政纠纷时不加选择地诉诸司法。在强调通过立案登记制强化行政相对人诉权保障力度的同时，还应当培育行政相对人的理性诉讼观。一方面促使其根据纠纷的不同类型以及纠纷解决的效益等因素，选择最为合适的行政纠纷解决途径，另一方面也可以使得国家司法资源的效用最大化。

　　4.保护诉权与防止滥诉之间的关系。如上所述，行政诉讼登记立案制并不必然导致滥诉，但是保护相对人诉权与防止滥诉，仍然是我们要正确对待并妥善处理的一对关系。[1]立案登记制的有效运行不能仅依赖对法院有案不立、人为控制立案等相关行为的规范，还需要对当事人恶意诉讼、虚假诉讼、滥用诉权等行为进行有效防范和制裁。十八届四中全会《决定》作出总的部署后，中央改革领导小组的《意见》和最高法院的《规定》都强调了这一问题，并在相当程度上细化了登记立案的实体构成性规则和程序实施性细则，初步构建了条件控制与过程控制相配合、审判权监督与诉权制约相兼顾、对虚假诉讼和滥用诉权的预防与惩罚相结合的登记立案制度体系，以期实现审判权与诉权、依法登记立案与规制滥诉行为之间的关系平衡。明确规定了对滥用诉权行为的制裁措施，以便防范和规制虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥诉行为，进而有助于平衡诉权保障与有效利用司法资源之间的关系。

　　5.行政案件增多与行政审判人员偏少之间的关系。自2015年5月1日行政诉讼实行立案登记制改革实施以来，行政案件大幅度上升。众多涉及土地征收、房屋拆迁等引发的群体性纠纷大量进入法院，立案登记制使得行政诉讼立案数量倍增，审判难度加大，这是一个不容回避的现实。而法官员额制改革以及法官辞职潮，使得本来就面临“案多人少”困难的法院压力进一步加大。据最高法提供的数据显示，2015年5月份各地增幅最大的立案数量为行政案件，全国法院同比增幅达到221％。其中天津法院同比增长752.40％，山西法院同比增长480.85％，上海法院同比增长475.86％。{7}全国法院都不同程度地出现了有限的司法资源难以有效满足人民群众日益增长的行政诉讼需求的现象。虽然最高法院法官甘雯认为，“员额制看上去是让法官数量减少了，而立案登记制则让案件数量大幅增加。”“实际上，立案登记制就是要倒逼审判机制改革，提升审判效率。而法官员额制的目的，就是要提升法官队伍的专业化水平，提高司法效率，从而解决案多人少的问题。”{7}但这是一个理想的目标。理想目标并不能立即改变当下案多人少的现实。因此，要实现行政诉讼的理想目标，我们必须客观地认识到在今后较长时期内行政案件增多与行政审判人员少之间的矛盾，并采取切实措施予以解决。

　　6.司法与行政之间的关系。行政诉讼立案难的问题，并不仅仅是立案审查制的结果，它是我国现有的司法资源配置体制、行政权主导下的司法机关运行方式，乃至由这种体制所必然形成的法官思维方式等因素综合作用的结果。可以说，在这些众多因素中，司法与行政关系的错位乃至扭曲是最根本性的因素。因此，正确处理司法与行政之间的关系，乃是行政诉讼立案登记制真正有效实施的重要保障。可以说，整个行政诉讼的程序充满着行政机关与司法机关的博弈。因此，从某种意义上来说，司法与行政之关系的处理及其状况，决定着行政诉讼的成熟度。行政诉讼立案登记制的推行，将在一定程度上促进法院与行政机关之间关系的改变。我们也不难看到，从积极的方面看，在立案登记制下，法院司法权去地方化、去行政化的进程将会加快。但从消极的方面看，这一过程中司法权与行政权的博弈更加尖锐。新《行政诉讼法》实施以后，行政诉讼受案范围大幅扩张，登记立案又使得受理程序更加科学、简化，行政诉讼案件大幅上升，作为被告的行政机关在一定时间内可能会因不适应，甚至排斥出庭应诉等制度规定的原因，而试图通过干扰立案，达到阻挠诉讼之目的。实践中，行政机关对行政诉讼不理解、抵制，甚至对抗的情形也并不鲜见。对此，要大力宣传司法优于行政的基本理论，行政机关尤其是行政机关负责人要坦然面对行政诉讼。要实施好《行政诉讼法》第3条关于行政机关负责人出庭应诉的规定，切实落实第58条、第59条、第65条、第96条等条款对无视诉讼程序、藐视行政诉讼程序、破坏行政诉讼程序的规定。通过行政诉讼程序的依法行使，确立起司法与行政之间的良性关系。

　　（三）构建完整的制度

　　行政诉讼立案登记制无疑是在全面推进依法治国进程中提出的，以法治思维和法治方式解决行政诉讼立案难的重要举措。从理论上讲，“立案登记制的确立，标志着选择性司法的终结。”{8}但是，通过立案审查制而采取选择性司法的所有因素并没有也不可能随着立案登记制的确立而即刻消失。因此，也只有运用法治思维和法治方式正确认识立案登记制，才能真正有效发挥立案登记制的作用，彻底解决行政诉讼立案难的问题。以法治思维和法治方式观之，现行立案登记制自身仍旧存在诸多有待完善之处。同时，立案登记制的有效运行尚需要相关配套机制的进一步完善。

　　1.完善诉状接收程序，合理确定立案阶段的审查限度。就立案登记制自身而言，立案登记制是变原来的实体性审查为程序性审查，但并不是不要审查。只不过立案登记制下的审查侧重于从形式上的审查。因此，这一审查制度本身也要健全。所谓形式上的审查，就是法院只审查诉讼的形式要素，即作为诉的主体的原告与被告、体现诉的客体的诉讼请求和作为诉的原因出现的事实和理由等是否具体明确。如果当事人的起诉在形式上具备了这些要素，法院就应立案。因此，必须完善诉状接收程序，健全诉权保障的监督制约机制，使当事人的诉权切实得到保障。同时，还要合理确定立案阶段的审查限度，使立案阶段的审查内容与该阶段的程序保障程度相一致。只有这样，才能确保对应该受理的案件，做到有案必立，从而真正保障当事人诉权。

　　2.明确起诉要件的审理规则与标准。长期以来，造成立案难的一个直接原因就是，法院对起诉要件把握的不统一、标准混乱。如果这个问题不加以解决，立案审查制走向立案登记之后，立案难的问题仍然得不到根本解决，甚至出现如学者所指出的有“滑向原‘立案审查制’的危险”{9}。《行政诉讼法》第51条明确规定，“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”法条既然如此规定，就一定会对是否符合法定条件进行审查。如今，我们对登记立案制也都强调法院只对当事人的起诉进行形式审查，最高人民法院负责人就《意见》答记者问时也曾明确指出，“立案登记制是指，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对”{10}。但同样具有一定权威性的由最高人民法院法官集体编写的《行政诉讼法理解适用与实务指南》中指出，“立案登记制并不表明对起诉材料完全不进行审查，对起诉材料是否符合法律要求仍需进行程序性审查，但排除严格的实体审查。”{11}这些规定就足以使人产生理解上的歧义。而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条则又规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。”该条所列的这些情形远远超出了《行政诉讼法》第49、25条规定的起诉条件。特别是“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”规定，到底是形式审查的内容，还是实质审查的内容。“不符合其他法定起诉条件的”兜底规定，则又会给立案实践增添了太大的想象空间。这些无疑给法院增添了审查的困难，当然也给法院不立案提供了合法理由。因此，需要立法机关或者先由最高人民法院就起诉要件的审理规则与标准作出具有操作性的明确规定，以便法院在立案程序中具体执行。

　　3.赋予当事人立案程序的参与权。一直以来，行政诉讼立案程序完全由法院独自操控，当事人不参与该程序。这种缺乏当事人参与的程序很容易被滥用。因此，应该赋予当事人在立案阶段的程序参与权，让当事人有机会参与立案审查程序，陈述意见并提供证据，给予其充分的程序保障。具体可以规定法院在接受诉状之后，如果认为起诉不符合条件的，应当告知当事人有听证的权利，如果当事人要求听证的，则法院应当在法定期限内举行听证。如此，既可以有效避免法院该立不立，也可以减少当事人因不服不予受理的裁定而提起上诉之累。当然，某些有争议诉讼的立案程序也可以考虑聘请专家、律师、人民陪审员等人士担任立案监督员，参与监督立案登记制的各程序的工作。这样做能使法官、律师、人民陪审员分工负责、互相制约、互相监督，从而有效提高监督的力度和效果，避免法院因自立自查而带来的不公正。

　　4.强化监督，严格责任追究。如前所述，立案登记制并不是一剂灵丹妙药，仍需要全方位配置相应的制度。原来的《行政诉讼法》特别是相关司法解释，对“不立不裁”问题的处理也有规定，但收效甚微。为此，实行立案登记制以后必须强化监督，严格责任追究。将《意见》所规定的“加强内部监督”“加强外部监督”以及“强化责任追究”纳入规范化、制度化的轨道，从这三个方面构建起全方位、多层次、规范化的立案登记工作的监督体系。在严格追究责任方面，特别是要将《行政诉讼法》第51条第四款所规定的上级法院“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”的司法处分权落到实处。

        原载 《福建行政学院学报》2016年第3期  

　　【作者简介】

　　黄学贤，苏州大学王健法学院教授、博士生导师，博士；江苏高校区域法治发展协同创新中心研究人员。 

　　【注释】

　　[1]实践中,新《行政诉讼法》实施以来,滥诉现象确实有所上升.参见：任智峰,顾建兵.行政案件“非正常”滥诉缠诉趋多[N].人民法院报,2016-04-17（3）.

　　参考文献：

　　{1}薛峰.以法治思维和法治方式落实立案登记制[N].人民法院报,2015-04-15（8）.

　　{2}姜明安.论新行政诉讼法的若干制度创新[J].行政法学研究,2015（4）：12.

　　{3}罗书臻.新法实施首个工作日,行政案件立案同比翻番[N].人民法院报,2015-05-06（1）.

　　{4}姜启波.人民法院立案审查制度的必要性与合理性[N].人民法院报,2005-09-21（B1）.

　　{5}李文革.虚假诉讼的裁判方式：新修订的《民事诉讼法》第112条评析——以域外经验为借鉴[J].政治与法律,2013（10）：143.

　　{6}许尚豪.“立案登记制”后如何审查立案[N].人民法院报,2014-12-24（5）.

　　{7}罗莎.立案登记制实施“满月”：立案数超百万,当场立案率达9成[EB/OL].（2015-06-09）.http://news.xinhuanet.com/legal/2015-06/09/c_1115563373.htm.

　　{8}陆永棣.从立案审查到立案登记：法院在司法转型中的角色[J].中国法学,2016（2）：204.

　　{9}黄先雄,黄婷.行政诉讼立案登记制的缺陷及应对[J]行政法学研究,2015（6）：20.

　　{10}罗沙,陈菲.解决“立案难”的关键性举措——最高人民法院负责人就《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》答记者问[EB/OL].（2015-04-15）.http://news.sina.com.cn/c/2015-04-15/125731720576.shtml.

　　{11}江必新.中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南[M].北京：中国法制出版社,2015：232.